Il est intéressant de constater que les premiers traficants de drogue à grande échelle de l’ère moderne furent les Anglais, qui souhaitaient, dès le XVIII^e siècle, rétablir par tous les moyens leur balance commerciale déficitaire avec la Chine en inondant l’Empire du milieu d’opium produit dans leurs colonies. « La Chine cherche à limiter l’usage de l’opium dès 1729 et en interdit l’importation depuis 1792; néanmoins, les marchands anglais y introduisent des quantités croissantes. » [1] En 1839, la Chine s’adresse officiellement à la Reine Victoria et demande la fin de ce trafic, mais la Chambre des communes s’y oppose et la situation dégénère rapidement en ce qu’il est convenu d’appeler la « première guerre de l’opium ». Avec le Traité de Nankin de 1842, les Chinois défaits sont contraints de céder à l’Angleterre l’île de Hong-Kong et le remboursement de l’opium saisi. En 1856, les autorités chinoises arraisonnent le navire Arrow, et un nouveau conflit éclate rapidement. La France et l’Angleterre s’allient pour venir à bout des Chinois, alors que la Russie et les États-Unis offrent leur appui logistique. En juin 1858, le traité de Tientsin (Tianjin), auquel sont partie prenante la Russie, la Grande-Bretagne, la France et les États-Unis, prévoit l’ouverture de dix ports au commerce étranger — en plus de la Cité jusqu’alors interdite de Pékin. Ce traité prévoit également que les missionnaires chrétiens pourront sillonner la Chine comme bon leur semble pour répandre leur foi, et que les convertis auront les pleins droits civils. Les autorités chinoises n’accepteront de le ratifier qu’en 1860.

C’est à partir de ce moment que les Chinois revirent leur veste et optent pour une augmentation de leur production domestique de pavot. Par un retournement logique de situation, l’opium chinois gagne progressivement la côte ouest de l’Amérique du Nord, et son usage limité aux quartiers portuaires cosmopolites risque de déborder vers les quartiers huppés. Au même moment, un mouvement hygiéniste et moraliste anti-opium et anti-alcool se répand dans les pays anglo-saxons, sous l’influence de l’Église anglicane et des ligues de tempérance. Par ailleurs, l’usage de la morphine gagne en popularité dans les capitales européennes et commence à inquiéter les autorités. La voie est pavée pour une prohibition des opiacés à l’échelle mondiale.

Influence croissante des États-Unis d'Amérique

Pendant un certain temps, la Grande-Bretagne et la France essaient tant bien que mal de protéger leurs intérêts commerciaux acquis de haute lutte. La première Conférence internationale sur l’opium de Shanghaï (1909), organisée sous l’impulsion de Mgr Brent, évêque de Manille, réunit treize États et se termine par l’adoption de neuf résolutions non contraignantes, mais qui constituent néanmoins une victoire morale de la croisade prohibitionniste des États-Unis. Il faut mentionner que les États-Unis ont bien plus que des intérêts moraux ou de santé publique dans la prohibition : celle-ci constitue en effet l’occasion parfaite d’affaiblir économiquement la France et l’Angleterre dans la région Asie-Pacifique, et d’expulser du territoire américain les coolies (ex-employés de la construction des chemins de fer dont on n’a plus besoin). « En définitive, les motifs de l’initiative américaine se divisent équitablement en trois branches : un tiers de morale humanitaire, un tiers de xénophobie raciste et un tiers d’intérêts géopolitiques. » [2] Toujours est-il que les Résolutions de Shanghaï sont, en droit international, à l’origine de l’idée désormais omniprésente de limiter le commerce de certaines substances à des fins médicales.

Non content de ces voeux pieux, Mgr Brent revient à la tête d’un délégation américaine à La Haye, aux fins de la Convention de 1912. Cette fois, les substances visées sont non seulement l’opium, mais aussi la coca et tous leurs dérivés respectifs. Les pays européens défendent farouchement leurs industries chimiques et pharmaceutiques et prônent une distribution réglementée, alors que la Chine et les États-Unis penchent du côté d’une prohibition à l’échelle mondiale; avec pour résultat que cette Convention, finalement, n’est guère plus contraignante que les Résolutions de Shanghaï. À la demande de l’Allemagne, la ratification de la Convention doit être effectuée par les 45 pays souverains de l’époque pour entrer en vigueur, et non pas par les seuls pays en présence (toujours au nombre de treize). Or la Première Guerre mondiale viendra retarder ce processus.

Le Traité de Versailles de 1919 [3] donne cependant à la Société des Nations (SDN) le mandat de contrôler l’exécution des mesures prises dans la Convention de 1912. Ainsi, selon l’article 23 (c) :

[les Membres de la Société] chargent la Société du contrôle général des accords relatifs à la traite des femmes et des enfants, du trafic de l’opium et autres drogues nuisibles;

De plus, selon l’article 295 :

Celles des Hautes Parties Contractantes qui n’auraient pas encore signé ou qui, après avoir signé, n’auraient pas encore ratifié la Convention sur l’Opium, signée à La Haye le 23 janvier 1912, sont d’accord pour mettre cette convention en vigueur, et, à cette fin, pour édicter la législation nécessaire aussitôt qu’il sera possible et, au plus tard, dans les douze mois qui suivront la mise en vigueur du présent Traité.

Les Hautes Parties Contractantes conviennent, en outre, pour celles d’entre elles qui n’ont pas encore ratifié ladite Convention, que la ratification du présent Traité équivaudra, à tous égards, à cette ratification et à la signature du Protocole spécial ouvert à La Haye conformément aux résolutions de la troisième Conférence sur l’opium, tenue en 1914 pour la mise en vigueur de ladite Convention.

C’est ainsi que la SDN organise en 1925 la conférence de Genève, donnant naissance à deux Conventions : 1) la Convention du 11 février 1925 relative à la suppression du commerce et de l’usage de l’opium préparé, moins axée sur la prohibition que son nom ne l’indique; et 2) la Convention internationale sur l’Opium, s’appliquant aux trois grandes cultures naturelles (pavot, coca et cannabis) ainsi qu’à leur dérivés, et mettant sur pied un Comité central permanent de contrôle des stupéfiants.

Par la suite, six autres conventions seront adoptées entre 1931 et 1953. Les buts visés sont, entre autres, la classification et l’ajout de nouvelles substances; le transfert des compétences en matière de lutte contre les stupéfiants de la SDN à l’ONU; l’instauration d’une réelle coopération policière; et enfin, en 1953, la restriction de l’offre « à la source ». Le Protocole de New-York de 1953 n’entrera en vigueur qu’en 1963, car les pays issus de la décolonisation sont réticents au principe des inspections et du contrôle de l’agriculture, interprété comme une ingérence inacceptable dans le domaine de leurs ressources naturelles.

Les pays anglo-saxons ont joué un rôle de premier plan dans l’élaboration des grandes conventions internationales en matière de lutte contre la drogue. Or la langue anglaise ne brille par par sa précision, puisque le terme drugs rassemble tout autant les médicaments sur ordonnance que les substances illicites. Un autre problème a trait au terme drug abuse, qui est graduellement devenu, au fil des années, synonyme de drug use. En français, le mot abus signifie « usage mauvais, excessif ou injuste » [4]. L’acception générale du mot anglais abuse va dans le même sens. L’utilisation des drogues a donc été teinté d’un sens général assez péjoratif, faisant état de préjugés et ne tenant absolument pas compte de ses usages médicaux, religieux et culturels potentiellement bénéfiques.

Les termes préconisés ici sont usage abusif, lorsque l’usage des drogues est néfaste pour la santé; et usage ou utilisation, sans plus, dans tous les autres cas.

Stupéfiants, narcotiques, psychotropes

La définition internationale des drogues est essentiellement une question de classification. On peut retenir principalement les classifications scientifiques, sanitaires et juridiques. [5] En droit international, tout comme dans le Code criminel canadien d’ailleurs, les termes en vogue pendant une grande partie du XX^e siècle étaient « stupéfiants » et « narcotiques ». Ces termes ne correspondent malheureusement à aucune réalité autre que celle de leur « définition circulaire » :

[L]a Convention [de 1961], pourtant fort peu avare de définitions, n’en donne aucune du terme « stupéfiant ». Elle se borne à renvoyer à des listes de substances classées figurant dans ses annexes (art.1, §1, u). […] Est donc un stupéfiant toute substance naturelle ou synthétique figurant sur la liste des stupéfiants. [6]

Dans un même ordre d’idées, l’article premier de la Convention de 1971 sur les substances psychotropes (Convention de Vienne) stipule par exemple que :

L’expression « substance psychotrope » désigne toute substance, qu’elle soit d’origine naturelle ou synthétique, ou tout produit naturel du Tableau I, II, III ou IV.

Drogues dures, drogues douces

Cela nous amène à la question de la définition conceptuelle des drogues dites « dures » et « douces », qui fait depuis longtemps l’objet d’un grand débat politique, doctrinal et médiatique :

Ni le Canada, ni les États-Unis n’ont vraiment contesté la liste des stupéfiants ou celle des psychotropes imposée par les Conventions. Ni l’un ni l’autre de ces pays n’a manifesté le bon sens dont ont fait preuve la Grande-Bretagne et la Hollande qui ont jugé nécessaire de distinguer, parmi les stupéfiants, les drogues dures (héroïne, par exemple) des drogues douces (cannabis, par exemple), invalidant du même coup la fausse homologie entre ces substances créée par leur présence commune dans la liste des stupéfiants. [7]

La distinction entre drogues dures et douces n’existe pas en droit international, et elle est au demeurant assez simpliste. Différentes échelles de gradation ont cependant été proposées au fil des années par les scientifiques de nombreux pays. Caballero, après avoir examiné quelques études disponibles à la fin des années 1980, affirme que

[P]resque toutes les drogues douces (sauf les tranquilisants) sont des drogues naturelles, toutes les drogues dures sont des drogues synthétiques (LSD, amphétamines, barbituriques...) ou semi-synthétiques (morphine, héroïne, cocaïne). La distinction entre drogue dure et drogue douce recoupe donc presque parfaitement celle entre drogues naturelles cultivées et drogues industrielles fabriquées. Il en résulte que les drogues douces sont généralement des matières premières agricoles. Le droit positif reconnaît d’ailleurs cette spécificité. Il prévoit des dispositions spéciales à la culture tant au niveau international qu’au niveau européen ou national. Il reconnaît dans certains cas, et pour certains produits, le caractère culturel des consommations traditionnelles de drogues douces. [8]

Ces « dispositions spéciales » ont été acquises de hautte lutte, mais ont pour effet de recréer un autre type d’exclusion : qui, en effet, est un indigène apte à consommer ou produire certaines substances? Qui est un non-indigène devant être sanctionné?

Position de l'Organisation mondiale de la Santé (OMS)

Les termes narcotique et stupéfiant sont désuets et ne correspondent plus à la réalité scientifique actuelle. L’OMS préfère utiliser le terme substances psychoactives, sans égard pour leur statut licite ou illicite :

psychoactive drug or substance A substance that, when ingested, affects mental processes, e.g. cognition or affect. This term and its equivalent, psychotropic drug, are the most neutral and descriptive terms for the whole class of substances, licit and illicit, of interest to drug policy. "Psychoactive" does not necessarily imply dependence-producing, and in common parlance, the term is often left unstated, as in "drug use" or "substance abuse". [9]

Le terme « drogue », selon l’OMS, couvre par ailleurs une variété beaucoup plus grande de substances, utilisées en médecine et pharmacologie, notamment, et n’ayant pas toujours d’effets sur les processus mentaux. Enfin, il ne faut pas oublier le débat qui entoure les notions d’accoutumance (habituation) et l’assuétude ou toxicomanie (addiction). L’Organisation Mondiale de la Santé (OMS) a défini pour la première fois la toxicomanie en 1952, mais a rapidement fait place aux notions de dépendance physique et psychique en 1963. « Il en résulte que la définition officielle de la drogue n’est plus liée à la notion de toxicomanie […] L’équation admise par tous les spécialistes, drogue = toxicomanie, est devenue techniquement fausse pour le juriste. » [10]

La Convention unique sur les stupéfiants de 1961 (Convention unique) [1] a abrogé et remplacé les dispositions de toutes les conventions en matière de contrôle des drogues existant au moment de son adoption. Elle a mis en place tout un attirail de contrôle et de supervision faisant appel, entre autres, à la Commission des stupéfiants (CDS-CND) et l’Organe International de Contrôle des Stupéfiants (OICS-INCB).

Pour l’essentiel, la Convention unique limite exclusivement à des fins médicales et scientifiques l’emploi, la détention et la production de substances répertoriées :

Les Parties prendront les mesures législatives et administratives qui pourront être nécessaires

[...]

c) Sous réserve des dispositions de la présente Convention, pour limiter exclusivement aux fins médicales et scientifiques la production, la fabrication, l’exportation, l’importation, la distribution, le commerce, l’emploi et la détention des stupéfiants. [2]

La Convention unique ne précise pas la notion de « fins médicales et scientifiques » et ne désignent pas quelles seraient les substances pouvant déroger à la règle d’interdiction totale, même pour des raisons médicales. [3] Nous pouvons également en déduire que l’intention du législateur était d’autoriser l’emploi à des fins médicales dans l’unique but de soulager la douleur (et non à des fins préventives) à en juger par ces quelques lignes du préambule:

Les Parties,

[...]

Reconnaissant que l’usage médical des stupéfiants demeure indispensable pour soulager la douleur et que les mesures voulues doivent être prises pour assurer que des stupéfiants soient disponibles a cette fin,

[...]

La suite du préambule stipule par ailleurs que la « toxicomanie » (terme tombé en désuétude à l’OMS) [4] est « un fléau pour l’individu et constitue un danger économique et social pour l’humanité » et en appelle à une lutte coordonnée au plan mondial. C’est malheureusement cette interprétation qui a dominé le discours et la pratique depuis plus de 40 ans et sème la discorde, au sein de l'ONU, entre les partisans de la ligne dure (États-Unis en tête) et les pays plus pragmatiques prônant l'approche de réduction des méfaits.

Le statut controversé des drogues de source naturelle (feuille de coca, opiacés et cannabis)

La classification de substances extrêmement disparates sous le vocable unique de stupéfiants (voir la liste en pièce jointe) n’a jamais cessé d’être une source de controverse :

• Tableau I : Stupéfiants (plus d’une centaine de substances) incluant la feuille de coca, le concentré de paille de pavot, l’héroïne, l’opium, la morphine et le cannabis.
• Tableau II : Stupéfiants (codéine et dérivés, par exemple) pouvant être utilisées à des fins médicales et présentant des risque moindre que les substances du Tableau I.
• Tableau III : Préparations médicamenteuses exemptées de certaines dispositions, sans risque d’abus ni d’effets nocifs, et dont le principe actif est difficilement extractible vu la faiblesse de leur concentration.
• Tableau IV : Substances du tableau I, ayant un potentiel d’abus élevé et considérées particulièrement dangereuses. Sans valeur thérapeutique notable, elles sont néanmoins permises à des fins de recherche.

Croyez-le ou non, le cannabis et la résine de cannabis figurent aussi au tableau IV et sont donc considérés très dangereux et sans valeur thérapeutique notable! En fait, ce système de classification complètement ridicule remonte à il y a au moins 75 ans:

En 1931, la Convention pour limiter la fabrication et réglementer la distribution des stupéfiants (Convention de Genève) a entraîné la mise en place d’un système de prévisions obligatoires ayant pour objet de limiter la fabrication mondiale de drogues aux quantités nécessaires à un usage scientifique et médical. C’est en vertu du Protocole de Paris de 1948 que l’OMS fut habilitée à établir quelles sont les nouvelles drogues qui constituent des « drogues dangereuses » pour les besoins de la Convention de 1931. [5]

Selon l’article 3 de la Convention unique, il revient à l’Organisation mondiale de la santé (OMS) d’évaluer les substances et de juger de la pertinence de leur classification dans l’un ou l’autre de ces tableaux. Pour ce faire, l’OMS convoque un Comité d’experts pour la pharmacodépendance à tous les deux ans, pour ensuite faire des recommandations à la CDS. Malheureusement, la forme de classification en vigueur est incompatible avec la classification établie par l’OMS. En fait, les termes narcotiques, stupéfiants et substances psychotropes sont désuets et ne correspondent plus à la réalité scientifique actuelle. Les recommandations de l’OMS sont non-contraignantes, ne concernent que la classification des substances (et non le texte des conventions elles-mêmes), et peuvent être rejetées à tout moment par les 53 membres de la CDS. On peut malheureusement conclure de tout ceci que l’OMS a été marginalisée politiquement dès l’adoption des conventions, et que ses progrès scientifiques n’ont jamais été traduits juridiquement.

L’idée de réduction de l’offre de stupéfiants à la source, par l'éradication des cultures illicites, apparue dans le Protocole de New York de 1953, a été reprise dans la Convention unique sur les stupéfiants de 1961:

La Partie qui interdit la culture du pavot à opium ou de la plante de cannabis prendra les mesures appropriées pour saisir les plants cultivés illicitement et pour les détruire, sauf pour de petites quantités nécessaires pour la Partie aux fins de recherches scientifiques. [1]

Une guerre contre l'agriculture

Le pilier principal de la « Guerre contre certaines drogues » est aussi une guerre contre l'agriculture traditionnelle et les agriculteurs des pays en voie de développement. On pourrait même parler d'un véritable écocide puisque, sur le terrain, les mesures d'éradication se sont parfois traduites par des épandages aériens de produits défoliants tels que le paraquat ou le glyphosate (herbicide de marque Roundup Ultra de la firme Monsanto), au détriment de l'environnement ainsi que de la santé des populations.

Au Québec, les mesures d'éradication comme l'Opération Cisaille sont heureusement limitées à l'arrachage manuel des plants.

Parfois qualifiée de « Convention inique », [2] la version initiale de 1961 ne prévoyait aucune mesure d’indemnisation ou de reconversion des cultures afin de venir en aide aux paysans privés de leur gagne-pain.

En 1972, la Convention unique a été amendée par le Protocole de Genève, qui en a accentué la rigueur. Le Protocole a cette fois prévu une aide financière aux pays dans lesquels l’application de la Convention pose problème. L’idée de développement alternatif, pour lequel a été créé le Fonds des Nations unies pour la lutte contre l’abus de drogues (FNULAD) en 1971, a donc commencé à faire son chemin.

Malheureusement, 35 ans plus tard, il apparaît évident que le développement alternatif n'a jamais vraiment pris son envol, car les sommes qui y ont été allouées ont toujours été absolument dérisoires par rapport aux sommes allouées à l'éradication ou aux interventions policères et militaires de toutes sortes. Les problèmes vécus en Colombie et en Afghanistan depuis 2000-2001 en témoignent.

Alors que la Convention unique de 1961 visait en priorité les substances d'origine naturelle, la Convention de 1971 sur les substances psychotropes (Convention de Vienne) [1] s’en est prise avant tout aux substances synthétiques ou d’origine industrielle. Au moment de sa négociation, il y eut un revirement de situation, puisque les pays développés se sont retrouvés pour la première fois dans le rôle des producteurs! Faut-il s’étonner alors que les États-Unis et l’Europe aient réclamé un allégement des contraintes concernant ces substances, alors que les pays en voie de développement (PED) exigeaient au contraire leur alourdissement?

Le principe de la restriction de la production et de la consommation des psychotropes à des fins médicales et scientifiques est le pivot de la Convention de Vienne qui, exception faite des nouvelles substances contrôlées, est grosso modo assez semblable à la Convention unique qui lui a servi de modèle. Les nouvelles substances contrôlées furent classées, encore une fois, en quatre tableaux dont la cohérence scientifique est extrêmement discutable :

• Tableau I : Hallucinogènes (incluant le LSD, le THC, la mescaline, la psilocybine, le MDMA-extasy et la plupart des cannabinoïdes — potentiel d’abus présentant un risque grave pour la santé publique, et faible valeur thérapeutique).
• Tableau II : Amphétamines (incluant le PCP et le Delta-9-tétrahydrocannabinol — potentiel d’abus présentant un risque sérieux pour la santé publique, et valeur thérapeutique faible à moyenne).
• Tableau III : Barbituriques (potentiel d’abus présentant un risque sérieux pour la santé publique, et valeur thérapeutique moyenne à grande).
• Tableau IV : Tranquilisants (incluant le GHB — potentiel d’abus présentant un risque faible pour la santé publique, et valeur thérapeutique faible à grande).

L’une des sources scientifiques principales à la base de ces tableaux est la classification de Delay et Deniker, datant de 1957 et fondée sur la « distinction tripartite entre dépresseurs (tranquilisants), antidépresseurs (stimulants), et hallucinogènes ». Cette classification fut réalisée dans l’optique d’une utilisation médicale des drogues. Elle excluait par le fait même le tabac, l’alcool et les stupéfiants utilisés à des fins récréatives, tels que le cannabis. « Cela suffit à la rendre obsolète ». [2]

Il est bien évident, pour tout fumeur de cannabis, que la classification des cannabinoïdes dans les tableaux I et II n'a absolument aucun sens. Même si la méthodologie des tableaux de 1971 est plus conforme aux standards scientifiques que les tableaux de 1961, de par la désignation chimique des substances visées, il n'en demeure pas moins que la manière de classer les substances résulte d'un choix politique et non scientifique.

Alors que la Convention unique de 1961 n’avait en matière pénale qu’une valeur incitative, la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes (Convention de 1988) [1] rend contraignante l’adoption de mesures pénales :

Sous réserve de ses principes constitutionnels et des concepts fondamentaux de son système juridique, chaque Partie adopte les mesures nécessaires pour conférer le caractère d’infraction pénale conformément à son droit interne, lorsque l’acte a été commis intentionnellement, à la détention et à l’achat de stupéfiants et de substances psychotropes et à la culture de stupéfiants destinés à la consommation personnelle en violation des dispositions de la Convention de 1961, de la Convention de 1961 telle que modifiée ou de la Convention de 1971. [2]

En réalité, au-delà de la culture, de la détention et de l’achat, c’est tout un ensemble de gestes reliés de près ou de loin à la consommation de substances illicites (vente, achat, fabrication, exportation) qui sont devenus l’objet de sanctions pénales. Cette nouvelle réalité a compliqué grandement l'implantation de mesures de traitement et de réhabilitation qui tenteraient de tolérer une certaine consommation de psychotropes, de même que toute utilisation de substances illicites à des fins médicales. La Convention de 1988 est véritablement l'outil d'application principal de la « Guerre contre certaines drogues » alors que les Conventions de 1971 et 1971 en sont plutôt la justification.

Au Canada, il a fallu l’intervention des tribunaux dans plusieurs causes médiatisées pour que soit adopté un système d’exemptions permettant la détention de cannabis à des fins médicales, en vertu des « principes constitutionnels » de ce pays, et pour que soit minimalement modifée la perception de cette plante.

Mesures contre le trafic

Face à l'expansion continue du trafic international des drogues, les Parties ont décidé d'adopter des mesures pouvant éventuellement mener à l'arrestation des « gros bonnets », caïds et autres narcotraficants, bien que l'article 3 fasse en sorte que la majeure partie des efforts de répression vise l'arrestation de petits consommateurs et producteurs. Par exemple, les États doivent prendre des mesures pour faciliter l’extradition. L’article 7 énonce diverses mesures d’entraide judiciaire, dont l’interdiction d’invoquer le secret bancaire pour refuser d’accorder de l’aide dans l’enquête ou les procédures judiciaires. Des mesures bilatérales de coopération peuvent être entreprises selon l’aticle 10, notamment l’aide financière aux États par où transitent les substances prohibées. Des mesures administratives, ayant trait à la fourniture de renseignements, sont prévues aux articles 12, 16 et 20. Ces mesures permettent à l’Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS-INCB) de produire son rapport annuel, selon ce qui est prévu à l’article 23. Or l’analyse des rapports récents de l’OICS démontre que de nombreux États déliquescents (Haïti, pour ne nommer que cette plaque tournante du trafic de drogue dans les Caraïbes) sont absolument incapables de fournir les statistiques exigées, faute de moyens.

Toutes les conventions antidrogue de l'ONU présentent des tableaux en annexe. La Convention de 1988 ne fait pas exception puisque ses Tableaux I et II recensent les précurseurs prohibés, c’est-à-dire les substances chimiques fréquemment utilisées dans la fabrication illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes.