La catégorisation des conflits armés dépend beaucoup du caractère interétatique ou interne des hostilités. C’est pourquoi il convient de rappeler rapidement les origines du lien entre les drogues illicites, l’ingérence des États-Unis et les violences qui secouent les pays de la Communauté andine depuis plusieurs décennies.
La guerre à la drogue (War On Drugs), que certains militants n’hésitent pas à surnommer « guerre contre certaines drogues » (War On Some Drugs), est un concept qui a fait son apparition pour la première fois en 1968, lors d’un discours électoral de Richard Nixon tenu à Disneyland. [28] Dès cette époque, les réalités du conflit armé et de la production et consommation de drogues illicites étaient interreliées, puisque la grande majorité des toxicomanes états-uniens étaient en fait des vétérans de la guerre du Viêt-Nam ayant développé leurs habitudes de consommation lors de leur séjour en Asie du Sud-Est. Par ailleurs, certains opposants politiques du Parti Républicain (groupes noirs radicaux, hippies, étudiants) s’avéraient être de grands consommateurs de drogues douces.
Avec un peu de recul, la guerre à la drogue telle que formulée initialement apparaît donc, au plan interne, comme un moyen de marginaliser des opposants politiques. Avec Nixon bien en selle à la présidence des États-Unis, elle prit donc son essor en 1973, avec la création de la Drug Enforcement Administration (DEA). Le slogan War on Drugs est revenu en force en 1984 sous la présidence de Ronald Reagan et, en mode électoral une fois de plus, en 1989 lors de la campagne de George H. W. Bush. Somme toute, cela fait donc déjà près de trente ans que le terme guerre est utilisé, politiquement et médiatiquement, dans un contexte très différent des guerres interétatiques ou civiles couvertes par le droit humanitaire.
Au plan externe, l’ingérence des États-Unis en Amérique centrale et du Sud est une réalité depuis la Doctrine Monroe (1823) et surtout le Corollaire de Roosevelt (1904), mais le vocabulaire utilisé pour justifier les opérations de ce pays dans son « arrière-cour » a beaucoup changé. La lutte contre le communisme s’est graduellement métamorphosée en War on Drugs et, plus récemment, en War on Terror.
Dans la région andine, la guerre à la drogue a pris une ampleur inusitée avec la mise en œuvre du Plan Colombie, consistant en l’octroi, à partir de juillet 2000 et jusqu’à la fin de 2001, d’une « aide d’urgence » de 1,3 milliard de dollars USD destinée à soutenir les forces armées colombiennes, en vertu du Military Construction Appropriations Bill. Concrètement, en plus de l’entraînement des troupes nationales, les actions des militaires américains (et des contractuels civils les accompagnant) consistent à fournir des renseignements et un appui logistique aux opérations antidrogue elles-mêmes. L’appui logistique peut en fait aller aussi loin que le don d’hélicoptères : 84 appareils Black Hawk ont ainsi été fournis aux forces de sécurité colombiennes depuis 1999. [29]
Pour l’année 2002, l’Administration Bush a pour sa part ajouté une enveloppe additionnelle de 731 millions $ baptisée Andean Counterdrug Initiative. Bien que cette somme soit en grande partie dévolue à la Colombie, l’accent mis sur la région andine dans son ensemble apparaît comme un retour à la stratégie connue sous le nom d’Andean Initiative, lancée sous George H. W. Bush en 1989. [30]
Par ailleurs, le lancement en 2003 du Plan Patriota, pour la première fois, a eu pour objectif prioritaire non pas la lutte contre la drogue, mais la protection du pipe-line Caño Limón-Coveñas et la reprise de territoires présentement contrôlés par la guérilla, situés dans les départements d’Arauca (près de la frontière vénézuelienne), de Caqueta, Guaviare et Meta (sud du pays). [31] En fait, la guérilla colombienne et les forces paramilitaires ont été déclarées « organisations terroristes » en avril 2002. [32] Vu l’implication de ces organisations dans le trafic de drogue, le budget de lutte contre les « narcotiques » peut donc, depuis août de cette même année, être affecté légalement aux mesures anti-insurrectionnelles, tandis que les programmes dédiés spécifiquement à la lutte contre le terrorisme et créés à la suite des attentats du 11 septembre 2001 ne se voient allouer qu’une très petite partie du budget alloué à la région andine :
On 2 August 2002, a legal provision regarding anti-terrorist emergency funds (HR 4775) allowed “the Colombian government to use all past and present counter-drug aid – all the helicopters, weapons, brigades and other initiatives of the past several years – against the insurgents.” [33]
Par conséquent, le Plan Patriote peut être exécuté en grande partie grâce à des programmes antidrogue déjà bien établis qui reprennent un nouvel élan dans une logique paramilitaire :
Of the 22,855 Latin Americans trained by the U.S. military in 2003, the greatest number, 5,506, took Light Infantry, which teaches such traditional basic military skills as small-unit tactics, operations in difficult terrain, and marksmanship. Some 1,650 Bolivian police took a civic action course, while 1,234 soldiers from a variety of countries learned riverine skills, applicable to both counternarcotics and counterinsurgency. [34]
Il existe cependant une tendance, de la part des États-Unis, à vouloir garder un profil bas quant à la présence réelle de ses ressortissants dans la région. Le Congrès a, par exemple, imposé un troop cap (seuil numéraire de troupes au sol à ne pas dépasser) en 2000, afin d’éviter l’enlisement des troupes dans un scénario digne du Viêt-Nam. Mais l’intensification du conflit a mené à une contestation du seuil établi en 2000. Après un aller-retour entre le Congrès et le Sénat, un comité spécial conjoint a approuvé une augmentation de ce seuil à 800 soldats et 600 contractuels le 8 octobre 2004. [35] Or, à en croire le passage ci-dessous, le nombre de personnes impliquées en Colombie aurait déjà dépassé ce nouveau seuil :
[I]n view of the fact that the law refers to ‘U.S. citizens’, the State Department and the various contracting firms active in the country, like DynCorp, are hiring personnel from Guatemala, Honduras and Peru in order to keep within the fixed limits. To make matters worse, some Central American pilots interviewed by DynCorp have disclosed to the press that they were asked to demonstrate having experience in combat. [36]
Il est à noter que l’expérience de combat mentionnée ci-haut est requise parce que les avions servant aux épandages aériens (crop dusters) doivent zigzaguer afin de ne pas être pris pour cible, malgré que les paramilitaires « nettoient » au préalable le terrain, afin d’éliminer les guerilleros ou des paysans qui auraient l’idée de protéger les plantations. Cette situation réduit grandement la précision des épandages et accentue les dommages causés aux cultures licites, au-delà même des frontières nationales comme mentionné précédemment. De plus, des hélicoptères de combat doivent « couvrir » les crop dusters et viser les éléments de guérilla qui pourraient lancer des attaques contre ceux-ci. Quant à l’équipage de ces hélicoptères, il est bien évidemment constitué de membres de la Police nationale colombienne, puisque la présence à bord de soldats américains autorisés à tirer confirmerait le caractère interétatique de ce conflit.
Enfin, ni les guérillas de gauche (ELN, EPL, FARC), ni les paramilitaires ne peuvent exactement être qualifiés de groupes de libération nationale, en vertu du droit à l’autodétermination des peuples. Somme toute, cette multiplicité des acteurs (forces régulières américaines et colombiennes, police nationale colombienne, contractuels civils, paramilitaires et guérilla) fait en sorte qu’il est très difficile de qualifier le conflit colombien selon les catégories classiques du droit humanitaire. Tout ce que l’on peut affirmer avec certitude est qu’il s’agit d’un conflit interne, que ce conflit risque de déstabiliser la région andine, et que les moyens utilisés s’apparentent à ceux utilisés en temps de guerre.
Le principe de discrimination entre les populations et les biens civils et les objectifs militaires est fortement lié aux principes de nécessité et de proportionnalité décrits ci-dessous. La Cour internationale de justice (CIJ) a qualifié de « règles intransgressibles du droit coutumier » la plus grande partie des règles de droit humanitaire, que les États soient signataires des conventions de Genève ou non. [37]
Malheureusement, pour ce qui est de la Colombie, il est clair que la méthode d’éradication préconisée est incapable d’assurer cette discrimination, à supposer que les cultures illicites constituent réellement des objectifs militaires. D’autre part, les paysans sont souvent entraînés dans la production de coca par nécessité économique, ou par la coercition des groupes armés, paramilitaires ou guérillas. Doit-on pour autant les considérer partie intégrante de ces groupes? De plus, comment qualifier un paysan faisant feu sur un crop duster, dans une tentative désespérée de protéger ses cultures vivrières? Les paysans colombiens font ils partie eux-mêmes des cibles militaires?
Rappelant que le jugement de la nécessité ou non d’une mesure militaire particulière appartient presque toujours aux vainqueurs, Karine Mollard-Bannelier affirme ceci :
[I]l est quelque peu illusoire d’attendre que le principe de nécessité militaire protège l’environnement en temps de conflit armé, si ce n’est pour empêcher des destructions absolument gratuites, plutôt improbables, et des destructions punitives, assez rares. L’élasticité de la notion est susceptible de justifier une large gamme de mesures désastreuses pour l’environnement, et les considérations militaires pourraient l’emporter aisément sur les considérations écologiques. [38]
En guise d’exemple, le pipe-line Caño Limón-Coveñas a été attaqué plus de 1000 fois depuis 13 ans, et ces sabotages ont causé des déversements de pétrole aux conséquences environnementales graves. [39] Sachant cela, il est clair que, dans le département d’Arauca du moins, la protection de l’environnement a eu un poids négligeable par rapport à la nécessité militaire, c’est-à-dire reprendre par la force les territoires contrôlés par la guérilla. L’explication tient sans doute au fait que ces sabotages ont eu, somme toute, peu de répercussions directes en termes de vies humaines.
[Le principe de proportionnalité] s’inscrit dans la continuité du principe de nécessité militaire, qu’il complète, en stipulant que même les objectifs militaires ne peuvent pas faire l’objet d’une attaque de manière illimitée et incontrôlée : encore faut-il comparer les dommages collatéraux que cette attaque va provoquer avec l’avantage militaire attendu. [Il] permet donc de contrebalancer les nécessités militaires par l’évaluation, sur le plan humanitaire, des conséquences d’une attaque. [40]
Ce principe fut codifié pour la première fois en droit international en 1977, dans le Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux (Protocole I) [41], à l’article 51 §5(b) :
5. Seront, entre autres, considérés comme effectués sans discrimination les types d’attaques suivants :b) les attaques dont on peut attendre qu’elles causent incidemment des pertes en vies humaines dans la population civile, des blessures aux personnes civiles, des dommages aux biens de caractère civil, ou une combinaison de ces pertes et dommages, qui seraient excessifs par rapport à l’avantage militaire concret et direct attendu.
L’article 57 §2(a) donne par ailleurs quelques précisions « opérationnelles » :
a) ceux qui préparent ou décident une attaque doivent : [...]
iii) s’abstenir de lancer une attaque dont on peut attendre qu’elle cause incidemment des pertes en vies humaines dans la population civile, des blessures aux personnes civiles, des dommages aux biens de caractère civil, ou une combinaison de ces pertes et dommages, qui seraient excessifs par rapport à l’avantage militaire concret et direct attendu;
En ce qui concerne les objectifs militaires, le reporter photographe Jeremy Bigwood, en vertu du Freedom of Information Act (FOIA), a demandé que lui soient communiqués des dizaines de documents concernant les opérations anti-insurrectionnelles des États-Unis dans les pays de la Communauté andine, ainsi qu’au Nicaragua et au Panama. [42]
L’un de ces documents — mémorandum de la Central Intelligence Agency (CIA) en date du 21 juillet 1998 et intitulé Colombia: New Areas of Coca Cultivation — affirme ce qui suit :
Shifts in coca cultivation, away from the current primary coca growing areas of Caqueta, Guaviare, and Putumayo and far from aerial eradication bases, would erode many of the gains made by the eradication program and further stretch eradication resources which are already operating on several fronts.
Un autre mémorandum émis le 2 mai 2000 par le Bureau of Narcotics and Law Enforcement Affairs du Département d’État pose la question « Will Plan Colombia work? If not, will the United States be automatically drawn in further? » La réponse : « We expect it to work but cannot guarantee this, and have no intention of this becoming the next Vietnam. There can be no guarantees that Plan Colombia will be successful. We think, however, that the effort must be made... » La différence de ton entre le mémorandum pragmatique de la CIA et la phrase « We think, however, that the effort must be made... » du Département d’État, n’est pas sans rappeller la populaire expression faith based intelligence, utilisée dans certains médias américains, au sujet des motifs ayant mené à l’intervention armée en Irak. Elle dénote un aveuglement volontaire de la part des autorités.
Bref, ces quelques documents — gouttes d’eau extraites de l’océan d’informations échangées au sein du gouvernement des États-Unis — illustrent par ailleurs que les autorités ont décidé d’aller de l’avant, malgré qu’elles aient été informées non seulement des risques d’échec des programmes d’éradication, mais également du risque d’extension territoriale des cultures illicites!
Quant à la toxicité des formules chimiques employées, elle a été mentionné au point 2.2.2. Sur le territoire des États-Unis, les problèmes liés à l’utilisation du glyphosate chez les travailleurs agricoles, en Californie notamment, sont assez bien documentés pour en conclure que les autorités étaient au courant à la fois des risques posés par la méthode d’éradication choisie, et par les risques d’échec de cette méthode. Le volet « épandages aériens » du Plan Colombie a clairement échoué le test de proportionnalité.
Durant la guerre du Viêt-Nam, l’Assemblée Générale des Nations Unies a émis certaines précisions importantes. La Résolution 2603 [43] du 16 décembre 1969 déclare en effet contraire aux règles généralement acceptées du droit international, telles qu’elles sont énoncées dans le Protocole concernant la prohibition d’emploi à la guerre de gaz asphyxiants, toxiques ou similaires et de moyens bactériologiques, signé à Genève le 17 juin 1925, l’utilisation dans les conflits internationaux armés de :
a) Tout agent chimique de guerre — substances chimiques, qu’elles soient à l’état gazeux, liquide ou solide — en raison de ses effets toxiques directs sur l’homme, les animaux ou les plantes;
b) Tout agent biologique de guerre — organismes vivants, quelle qu’en soit la nature, ou produits infectieux qui en seraient dérivés — dans l’intention de causer la maladie ou la mort des personnes, des animaux ou des plantes et dont les effets dépendent de sa propension et se multiplier dans la personne, l’animal ou la plante attaqués.
La Convention du 10 avril 1972 sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des armes bactériologiques (biologiques) ou à toxines et sur leur destruction peut être considérée comme un premier développement du Protocole de 1925. [44] L’article premier stipule que :
Chaque État partie à la présente Convention s’engage à ne jamais, et en aucune circonstance, mettre au point, fabriquer, stocker, ni acquérir d’une manière ou d’une autre ni conserver :
- Des agents microbiologiques ou autres agents biologiques, ainsi que des toxines quels qu’en soient l’origine ou le mode de production, de types et en quantités qui ne sont pas destinés à des fins prophylactiques, de protection ou à d’autres fins pacifiques;
- Des armes, de l’équipement ou des vecteurs destinés à l’emploi de tels agents ou toxines à des fins hostiles ou dans des conflits armés.
La portée de la Convention n’est donc pas limitée aux seuls conflits armés. Toute action « à des fins hostiles » pourrait éventuellement être invoquée. Pour revenir à la question du Fusarium oxysporum abordée au point 2.3.1, et relativement à l’interprétation de l’article premier, le passage suivant démontre bien l’importance d’une prise de position politique claire :
In July 2000, the United Nations advised against the use of the fungus on coca crops in Colombia. The U.N. position was important because it left the United States alone in backing the Fusarium project. The risk of unilateral use of a biological agent finally led the Clinton Administration to interrupt the plan, which could have been perceived by the rest of the world as a form of biological warfare. At the time, Colombia prohibited the use of the fungus in the war on drugs. The threat of the use of a biological agent also sparked a strong reaction from countries in the Andean-Amazon region, leading to a prohibition on the use of mycoherbicides in Ecuador and Peru and a joint resolution by the environmental ministries of the region’s countries expressing opposition to the use of Fusarium in their territories. [45]
Par ailleurs, la récente Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction [46] (Convention de Paris) va beaucoup plus loin que le Protocole de 1925, comme en fait foi l’Article 1 §1:
Chaque État partie à la présente Convention s’engage à ne jamais, en aucune circonstance :
a) Mettre au point, fabriquer, acquérir d’une autre manière, stocker ou conserver d’armes chimiques, ou transférer, directement ou indirectement, d’armes chimiques à qui que ce soit;
b) Employer d’armes chimiques;
c) Entreprendre de préparatifs militaires quels qu’ils soient en vue d’un emploi d’armes chimiques;
d) Aider, encourager ou inciter quiconque, de quelque manière que ce soit, à entreprendre quelque activité que ce soit qui est interdite à un Etat partie en vertu de la présente Convention.
Cet instrument est valable en temps de paix comme en temps de guerre. La distinction entre actes de violence sporadiques, guerre civile ou interétatique a donc peu d’importance.
Toutefois, il est difficile de déterminer si un herbicide constitue une arme. À titre de comparaison, en droit criminel canadien, n’importe quel objet peut constituer une arme s’il y a volonté de l’utiliser à cette fin. Or l’élément d’intentionnalité est absent du droit international de l’environnement. Heureusement, en ce qui concerne la Convention de Paris, une portion du préambule ne laisse subsister aucun doute quant à l’illégalité des herbicides :
Reconnaissant l’interdiction de l’emploi d’herbicides en tant que moyens de guerre, telle que la traduisent les accords pertinents et les principes du droit international en la matière;
Il est à noter que les États-Unis (avril 1997) et la Colombie (avril 2000) ont ratifié la Convention de Paris.
L’article 35 §3 du Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux (Protocole I) constitue la forme la plus directe de protection de l’environnement (dans une perspective écocentrique de surcroît) :
3. Il est interdit d’utiliser des méthodes ou moyens de guerre qui sont conçus pour causer, ou dont on peut attendre qu’ils causeront, des dommages étendus, durables et graves à l’environnement naturel.
Par ailleurs, l’article 54 commence comme suit :
- Il est interdit d’utiliser contre les civils la famine comme méthode de guerre.
- Il est interdit d’attaquer, de détruire, d’enlever ou de mettre hors d’usage des biens indispensables à la survie de la population civile, tels que des denrées alimentaires et les zones agricoles qui les produisent, les récoltes, le bétail, les installations et réserves d’eau potable et les ouvrages d’irrigation, en vue d’en priver, à raison de leur valeur de subsistance, la population civile ou la Partie adverse, quel que soit le motif dont on s’inspire, que ce soit pour affamer des personnes civiles, provoquer leur déplacement ou pour toute autre raison.
La protection de l’environnement n’apparaît cette fois qu’indirectement et dans son sens anthropocentrique le plus strict; autrement dit, « les éléments de l’environnement doivent être protégés en raison de leur importance pour les humains, pour préserver leur qualité de vie, pour préserver leur existence même. » [47]
Toutefois, le conflit en cours en Colombie ne semble pas pouvoir être qualifié avec certitude de conflit international. C’est donc au Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés non internationaux (Protocole II) qu’il faudra se référer. L’article 14, concernant la « Protection des biens indispensables à la survie de la population civile » reprend, en des termes quasiment identiques, l’article 54 du Protocole I.
La Convention sur l’interdiction d’utiliser des techniques de modification de l’environnement à des fins militaires ou toutes autres fins hostiles (ENMOD) [48] a été adoptée suite à la grande prise de conscience que fut la Conférence des Nations Unies sur l’environnement humain (Stockholm, 1972). On peut y voir aussi une réaction aux expériences réalisées par l’armée américaine au Viêt-Nam, telles que l’ensemencement de nuages afin de prolonger artificiellement la mousson, ou l’épandage aérien de défoliants très puissants comme l’agent orange. Toutefois, vu sa formulation très générale, ENMOD a donné lieu à des problèmes d’interprétation dès son adoption.
La portée de l’article 1 §1, stipule clairement qu’ENMOD ne couvre pas que les actes à des fins militaires, mais également les actes commis à toutes autres fins hostiles :
1. Chaque Etat partie à la présente Convention s’engage à ne pas utiliser à des fins militaires ou toutes autres fins hostiles des techniques de modification de l’environnement ayant des effets étendus, durables ou graves, en tant que moyens de causer des destructions, des dommages ou des préjudices à tout autre État partie.
Il est à noter qu’une formulation presqu’identique (« dommages étendus, durables et graves ») se retrouve aux articles 35 §3 et 55 §1 du Protocole I relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux. Or cette question des effets a donné lieu à une grande polémique. C’est pourquoi l’Accord interprétatif relatif à l’article premier [49] précise que les termes « étendus, durables ou graves » seront interprétés comme suit :
a) Il faut entendre par « étendus » les effets qui s’étendent à une superficie de plusieurs centaines de kilomètres carrés;
b) « Durables » s’entend d’une période de plusieurs mois, ou environ une saison;
c) « Graves » signifie qui provoque une perturbation ou un dommage sérieux ou marqué pour la vie humaine, les ressources naturelles et économiques ou d’autres richesses.
En ce qui concerne la durée, la demi-vie du glyphosate, — soit la persistance de la molécule dans l’environnement jusqu’à ce qu’elle se décompose en au moins deux parties — peut durer de 2 à 174 jours. [50] Il est donc clair que la pollution des étangs et cours d’eau et la destruction accidentelle des cultures vivrières a des effets qui s’étendent au moins sur les quelques mois nécessaires à la regénération des plantes et des stocks de poissons d’eau douce. Ironiquement, c’est sur le cocaïer que les dommages semblent les moins durables, puisqu’il a été démontré que des plants taillés à la base immédiatement après les épandages aériens repoussent instantanément et très rapidement! [51] Une éradication manuelle, telle que pratiquée en Bolivie, est donc moins nocive et beaucoup plus efficace.
Quant à la gravité, une autre conséquence des épandages aériens est l’empoisonnement et la malnutrition du bétail, pouvant résulter en la perte de plusieurs têtes. Il ne fait nul doute que cela cause des dommages sérieux aux ressources économiques d’une population vivant a priori dans une situation de précarité. D’ailleurs, le nombre de réfugiés ayant dû abandonner leurs fermes suite à des pertes économiques répétées est effarant.
Malgré les grandes possibilités d’application que laisse entrevoir l’expression « toutes autres fins hostiles » dans le cadre d’un conflit non international, ni la Colombie, ni l’Équateur, ni le Pérou ne sont parties à ENMOD, ce qui en limite l’utilité dans la situation qui nous préoccupe. On pourrait toutefois l’invoquer contre les États-Unis, dans le cas où ce pays prendrait l’initiative d’effectuer les épandages aériens en violation de la souveraineté de la Colombie.
Par ailleurs, ENMOD n’a pas d’effets erga omnes, lorsque des dommages sont causés aux États neutres. [52] L’Équateur n’a donc aucun recours de ce côté. Cela peut paraître étrange, puisqu’il va de soi que les modifications à l’environnement se moquent des frontières. ENMOD apparaît donc comme un instrument désuet, par rapport à un outil plus récent, tel que la Convention sur l’interdiction de l’emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction par exemple, qui prohibe ces armes de manière générale et absolue.