Texte de Line Beauchesne, Ph.D., professeure agrégée du Département de criminologie de l’Université d'Ottawa, publié dans la revue Options politiques Vol. 19(8) , 24-27 (1998).
Il y a quelques années, Me Serge Ménard, ministre de la Sécurité publique, et Me V.H. Cain, procureur-en-chef de la Colombie Britannique, ont ouvertement remis en question la pertinence de la répression en matière de drogues. Qu'est-ce qui a motivé ces acteurs politiques provinciaux à s'impliquer davantage dans le dossier de la toxicomanie pour demander une diminution des stratégies répressives, pendant qu'au fédéral se préparait un renforcement des pouvoirs de répression en matière de drogues? Également, au fédéral, le Comité permanent de la santé, dans le cadre de sa réflexion sur le nouveau plan quinquennal, examinait en 1998 la possibilité d'adopter une approche de réduction des méfaits en matière de drogues même si cette approche entre clairement en contradiction avec la nouvelle Loi réglementant certaines drogues et autres substances, entrée en vigueur en 1997 (14 mai). Ces tendances contradictoires entre les instances juridiques locales et nationales, de même qu'entre les instances juridiques et de santé nationales, caractérise actuellement les politiques sur les drogues tant au Canada que dans les autres pays occidentaux. C'est le fondement de cette situation qui fera l'objet de mon propos.
Depuis les années 1990, il est clair que l'État cherche à réduire ses dépenses, et le secteur de la toxicomanie n'échappe pas à son regard. Comme le souligne avec vigueur le rapport du procureur-en-chef Cain en Colombie Britannique, la répression coûte extrêmement cher, tant par ses pratiques que par ses résultats.
Cain mentionne d'abord les coûts effarants de l'intervention du système de justice pénale dans les cas de possession simple (coûts des arrestations, des passages devant les tribunaux et éventuellement des séjours en prison). Il y a également ceux qui s'initient aux drogues par injection en prison, ou encore qui s'y endettent pour consommer et qui doivent en payer les coûts à leur sortie, physiquement, socialement et financièrement. Et Cain d'ajouter : « Finalement, je suggérerais même que nos prisons et pénitenciers facilitent les contacts personnels avec le réseau toxicomane quand ils retournent dans la rue; en effet, ils constituent un apprentissage du milieu qui se poursuit dans le old boys network. »
À ces coûts directs de la répression, souligne-t-il, il faut ajouter les coûts indirects qui sont supportés par le système de santé et les organismes sociaux en général; il fait référence ici aux usagers de drogues par injection (UDI) qui, craignant cette répression, tardent à recevoir l'aide nécessaire, augmentant tragiquement la lourdeur des interventions, que ce soit par l'augmentation des cas de HIV, d'hépatite, ou encore la détérioration beaucoup plus sérieuse de leurs conditions de vie.
Enfin, conclut-il, ces conséquences négatives liées à la répression ne se limitent pas aux toxicomanes, mais s'étendent à leur famille (surtout les enfants) et à la société en général (criminalité, détérioration du milieu, etc.).
Mais pourquoi cette invitation au débat en cette matière de la part de politiciens provinciaux, considérant que les lois en matière de drogues sont de juridiction fédérale? Parce que ce sont d'abord les grandes villes et les provinces qui paient le prix de la prohibition et que l'approche de réduction des méfaits qui gagne du terrain chez les intervenants en toxicomanies et les institutions de santé leur ouvre une alternative à ces coûts socio-économiques générés par la répression.
L'approche de réduction des méfaits en matière de drogues comprend deux volets: la réduction des risques liés l'usage (ex. Opération Nez Rouge, chauffeur désigné) et la réduction des conséquences négatives liées à l'usage (ex. travailleurs de rue œuvrant à la prévention du VIH, ou encore matériel d'hygiène pour rendre l'injection plus sécuritaire dans les prisons). Cette approche est novatrice en regard de l'approche traditionnelle visant essentiellement à diminuer l'incidence et la prévalence de l'usage.
Brisson explique que cette approche de réduction des méfaits est caractérisée par deux principes : le pragmatisme et l'humanisme. Il définit ce pragmatisme par la maxime suivante : « puisque les drogues sont là pour rester, intervenons de façon à limiter les problèmes chez ceux qui en usent et leur entourage » et l'humanisme par la devise : « l'usager de drogues est une personne à part entière, digne de respect, possédant des droits et un pouvoir d'agir en tant que citoyen ».
Quel fut l'élément déclencheur pour que, tant chez les chercheurs, que dans les institutions de santé, on en arrive à ce que l'approche de réduction des méfaits passe de la marginalité d'interventions communautaires à la crédibilité actuelle dans les années 90s au point que le Québec, la Colombie Britannique, l'Ontario et même au Comité permanent de la santé fédéral, on en recommande l'adoption en tant que politique de santé publique? L'arrivée du sida.
Au milieu des années 80s, les modes de transmission du virus étant mieux connus, la prévalence de séropositivité chez les UDI amène à constater qu'ils constituent le 2e groupe à risque le plus important en Europe. À la fin de cette décennie, cette prévalence est également constatée en Amérique du Nord.
Ce constat sera l'occasion d'un rapprochement entre des ressources communautaires marginales et les institutions de santé publique afin de passer à l'action; mais ce rapprochement est bien fragile dans les premières années, l'enjeu de cette alliance étant essentiellement sanitaire et lié à la prévention du VIH. Toutefois, au fur et à mesure que les pratiques de réduction des méfaits gagnent du terrain et que les institutions de santé publique tissent des liens plus structurels avec les ressources communautaires, l'approche de réduction des méfaits sort de cet objectif étroit de la prévention du VIH, particulièrement dans les pratiques qui en sont issues.
On peut les regrouper de diverses manières mais, comme le souligne avec justesse Brisson, ce serait se leurrer que de faire comme s'il n'y avait pas des méfaits propres aux drogues illicites, parce qu'elles sont illicites et qu'à ce titre, il y a des pratiques particulières de réduction des méfaits pour ces drogues. Pour cette raison, Brisson classe ces pratiques de la manière suivante :
Drogues Illicites
Drogues licites
Des centres de réadaptation au Québec ont déjà opéré des virages importants suite à l'adoption d'une approche de réduction des méfaits dont Domremy-Montréal, un des plus importants centres de réadaptation public qui, jusqu'à l993, n'avait pour seul objectif que l'abstinence. Jean Boilard, directeur de l'établissement, explique ainsi l'ampleur du changement apporté par l'adoption de cette approche en réadaptation : ce n'est plus le fait de consommer (ou de trop consommer) qui constitue le problème du client, c'est l'apparition d'un problème important dans la vie du client qui constitue la mesure de l'abus. Autrement dit, le problème de consommation lui-même ne porte pas à conséquence, ce sont les conséquences qui consacrent un problème de consommation. Pour le client-type évoqué [...], il n'y aurait pas de problème de consommation s'il n'y avait la menace de rupture conjugale, de congédiement, de perte de logement. En fait, le problème n'existe pas sans les conséquences. On ne cherche donc plus à éliminer un problème pour éviter des conséquences, on cherche plutôt à éliminer des conséquences pour faire disparaître un problème. Dans cette perspective, la cible première de l'intervention ne peut être la consommation en soi mais les conséquences négatives - les méfaits - que provoquent les comportements de consommation sur la vie du client
Chez les médecins impliqués dans les pratiques de réduction des méfaits, il y a de plus en plus conscience qu'il faut cesser d'accepter le discours paradoxal de la loi concernant les drogues. Comme l'explique Dre Mino : « de façon paradoxale, nous pensions à la fois que la drogue annihilait toute capacité de choix et que recourir à la drogue était, fondamentalement, un choix libre. C'est donc librement que nos patients choisissaient leur vie de misère, de délinquance et de dégradation physique. Le sida n'était qu'une conséquence particulièrement dramatique de ce choix. Nous pouvions, avec ce raisonnement, dégager notre responsabilité dans la propagation de l'épidémie. » Ces médecins, dans plusieurs pays, revendiquent maintenant le droit de soigner les toxicomanes comme tout autre patient; cela signifie que leur fonction est de les garder en vie dans les meilleures conditions de santé possibles jusqu'à ce qu'ils soient prêts à arrêter. Comme le souligne le Dr.Marks, quand on soigne un ulcère, quand on fait un pontage, on ne met pas comme condition à soigner le patient le fait qu'il change ses habitudes de vie pour une meilleure alimentation, un mode de vie sans stress et avec de l'activité physique même si on l'encourage dans cette direction. Le médecin prodigue soins et conseils et sait que la démarche vers la modification des habitudes de vie appartient à la personne. C'est ce rôle que les médecins soignant des toxicomanes revendiquent de plus en plus, et cela implique la possibilité de prescrire n'importe quelle drogue qui peut soulager le patient et le maintenir en vie, y compris l'héroïne et la cocaïne. C'est une pratique acquise dans certaines cliniques en Suisse, en Angleterre et en Australie.
C'est ainsi qu'à l'heure actuelle, tant chez les intervenants de la santé que du communautaire, plusieurs font pression pour que la réduction des méfaits passe de stratégies conjoncturelles liées à l'arrivée du sida, vers des stratégies ancrées dans une politique en santé publique. Voyons ce que cela implique par l'examen de l'Avis qu'a transmis le Comité permanent de lutte à la toxicomanie (CPLT) en novembre dernier au Ministère de la santé du Québec.
Dans cet Avis, le Comité permanent de lutte à la toxicomanie (CPLT) explique que la politique québécoise en matière de drogues se fonde encore sur une vision traditionnelle dans ses objectifs, soit la réduction de l'usage. Le CPLT recommande un virage global de cette politique vers une approche de réduction des méfaits.
Cela implique de reconnaître que, tant pour l'alcool que pour les drogues illicites, la majorité des usages sont bien gérés, et que l'énergie et les budgets du Ministère devraient être consacrés à prévenir les usages à risques et à réduire les conséquences négatives des usages problématiques. En matière de drogues illicites, le CPLT demande clairement d'abandonner la stratégie fédérale de tolérance zéro, soutenue par la loi, et la reconnaissance que la répression constitue souvent la principale source des méfaits pour un usager de drogues. C'est ainsi que le CPLT recommande les modifications suivantes des objectifs de la politique québécoise de la santé de 1992.
Objectif de 1992 : « réduire de 15% d'ici dix ans la consommation d'alcool au Québec ». Changement demandé par le CPLT : « réduire le nombre de personnes qui adoptent une consommation d'alcool à risque et réduire les méfaits associés à cette consommation, à la fois pour les usagers eux-mêmes, leur entourage et l'ensemble de la société. »
Objectif de 1992 : « augmenter le nombre de personnes qui ne consommeront jamais de drogues illégales ». Changement demandé par le CPLT : « réduire le nombre de personnes qui font un usage abusif ou inapproprié de drogues illicites et réduire les méfaits associés à la consommation de ces drogues, à la fois pour les usagers eux-mêmes, leur entourage et l'ensemble de la société québécoise. »
Cet Avis du CPLT rejoint les politiques adoptées ou en voie d'adoption dans les ministères de la santé de nombreux autres pays occidentaux et même de l'Organisation mondiale de la santé (OMS). En effet, au début 1993, le Conseil exécutif de l'OMS recommandait l'inclusion de la réduction des méfaits dans les politiques sur les drogues.
C'est ainsi que tant au Canada, en Australie, que dans plusieurs pays d'Europe, on constate des tendances contradictoires entre les politiques juridiques et les politiques en matière de santé, et entre le national et le local. Les ministères de la Justice nationaux, sous la pression américaine à travers les Conventions internationales et de certaines industries et bureaucraties qui bénéficient de la prohibition actuelle de certaines drogues, poursuivent l'approche répressive traditionnelle. De leur côté, les ministères de la Santé, avec la collaboration du communautaire et de plus en plus des polices locales, forcent la voie vers l'approche de réduction des méfaits. Résultat, dans la plupart des pays occidentaux (à l'exception des Pays-Bas) on peut vous arrêter pour simple possession de cannabis - car vous relevez de la justice - et vous fournir les seringues pour consommer votre héroïne ou votre cocaïne si vous êtes usagers de drogues par injection (UDI) – car vous relevez de la santé. Face à ces contradictions institutionnelles d'où découlent des actions contradictoires sur le terrain, les instances juridiques locales commencent à réagir pour diminuer les pratiques de répression. Mais leur pouvoir d'action, bien sûr, est limité. D'ailleurs, le procureur Cain, après s'être prononcé en faveur d'une politique de réduction des méfaits en Colombie Britannique et avoir déduit ouvertement que la légalisation des drogues en était la conséquence logique, reconnaît la difficulté d'en arriver à ce changement des lois :
La légalisation est un enjeu complexe qui, même si nous voulons solutionner des problèmes locaux, n'est pas une stratégie qui relève uniquement de la Colombie Britannique. Cet enjeu dépasse les frontières canadiennes et même nord-américaines. Cela implique une perspective internationale et ce, même au niveau juridique. Les lois canadiennes et les conventions internationales des Nations Unies nous gouvernent, mais cela ne doit pas nous amener à oublier la réalité de la situation en Colombie Britannique. Nous vivons le problème et nous devons tout faire pour le solutionner, dès maintenant. À cet effet, je recommande l'établissement d'une commission ayant pour mandat d'examiner et de confronter ces aspects juridiques du problème, parmi bien d'autres choses. Le problème doit être considéré non seulement à la lumière des morts associées à l'héroïne ou à la cocaine, mais en considération de l'ensemble des drogues illicites disponibles, i.e. à la fois les drogues dites « douces » et « dures ». (p.VI-notre traduction).
La légalisation ne doit pas être considérée comme la panacée ou la solution aux problèmes d'abus de drogues en Colombie Britannique ou dans le reste du pays. Elle ne résorbera pas tous les comportements criminels et anti-sociaux commis par les toxicomanes endurcis. Je ne crois pas davantage que la légalisation accroîtra l'incidence de ces comportements. Au contraire, ce que cela ferait est de créer cette nécessaire percée d'opportunités pour les toxicomanes qui ont perdu espoir et leur redonnerait la liberté de choix. (p.88-notre traduction).
L'Avis du CPLT ouvrait également la porte à ce débat par ses demandes de changements d'objectifs de la politique québécoise en toxicomanies, même si cela fut fait de manière moins explicite que dans le rapport Cain.
C'est ainsi que les politiques des institutions de la Justice et de la Santé prennent des axes de plus en plus contradictoires au fur et à mesure que l'approche de réduction des méfaits gagne du terrain. Plusieurs intervenants dans le secteur ont tenté et tentent encore d'éviter les débats que soulève cette situation.
Mais ces débats deviennent de plus en plus inévitables au fur et à mesure que l'on tente de traduire dans les politiques de santé publique l'approche de réduction des méfaits et ce, particulièrement à l'échelle nationale et internationale. L'OMS par sa recommandation de l'adoption de l'approche de réduction des méfaits a traduit au plus haut niveau la contradiction des politiques Justice-Santé puisque les Conventions internationales régissant la prohibition des drogues demeurent inchangées, maintenant les règles du jeu de la prohibition. Pas étonnant que des groupes internationaux cherchent de plus en plus à modifier ces Conventions.
De même, au début de la décennie, à l'instigation des villes d'Amsterdam, Hambourg, Francfort et Zurich, est créée une coalition, l’European Cities on Drug Policy (ECPD), et signée la Résolution de Francfort, préconisant une modification des politiques actuelles pour permettre une transition vers des politiques de réduction des méfaits; en l993, à sa réunion annuelle, le regroupement réunit des représentants de 58 villes, réparties dans 14 pays; la même année est inauguré à Baltimore (Etats-Unis) l’International Network of Cities on Drug Policy, qui mettra de l'avant une résolution similaire à celle de Francfort.
Enfin, les regroupements d'usagers de drogues se multiplient, et ce, même à l'échelle internationale, (ce qui est facilité, entre autres, par l'Internet) afin de revendiquer des changements aux lois, de même qu'appuyer et enrichir les pratiques de réduction des méfaits. Quant au Canada, en ce moment même, le Comité permanent de la santé du gouvernement fédéral essaie de reconnaître l'approche de réduction des méfaits en évitant de remettre en question les récents changements juridiques; le service correctionnel multiplie les tests de drogues et punit ceux qui testent positifs en même temps qu'il fournit de l'eau de javel et du désinfectant aux détenus pour qu'ils puissent nettoyer leurs seringues; il y a même un débat pour instaurer des programmes d'échanges de seringues en prison comme cela se pratique déjà dans d'autres pays; des centres de distribution de cannabis à des fins thérapeutiques sont tolérés par la police en Ontario même si la loi n'autorise pas ces pratiques, etc., etc. Les pratiques contradictoires s'empilent de manière de plus en plus visibles.
Comment résumer les débats sur les politiques actuelles en matière de drogues? L'empereur est nu. De plus en plus de gens s'en rendent compte. C'est bien embêtant pour tous les acteurs politiques, économiques et sociaux qui tirent profit de la guerre à la drogue. Mais moi cela me fait plaisir de le répéter : « L'empereur est nu! L'empereur est nu! L'empereur est nu! »